Er waart een geest door Europa. De herinnering aan de nationale referenda in 2005 waarmee de EU-grondwet werd verworpen, heeft ertoe geleid dat de politieke leiders de huidige crisis te lijf gaan met noodmaatregelen waarvoor geen goedkeuring van het volk nodig is. Maar voor oplossingen voor de langere termijn is wel democratische legitimiteit vereist.

 Commissievoorzitter José Manuel Barroso riep zelfs al op tot het stichten van een federatie van natiestaten. De Duitser Guido Westerwelle stelde onlangs samen met acht andere ministers van Buitenlandse Zaken fundamentele hervormingen voor die tot een Europa-van-twee-snelheden zou kunnen leiden. Zolang een gekwalificeerde meerderheid van lidstaten daarmee instemt, zou het nieuwe verdrag zelfs bindend zijn voor de andere staten. Dergelijke vergaande herzieningen kunnen niet zonder instemming van de burgers worden doorgevoerd.

 Directe democratie is een hachelijke aangelegenheid. Europa zou de organisatorische fouten die tot het debacle van 2005 leidden, niet opnieuw mogen maken. De constitutionele conventie produceerde destijds een 350 pagina’s tellende, in ambtelijk jargon opgestelde tekst, die de gewone kiezer in verwarring achterliet. Nog kwalijker is het dat er niets bijzonders werd gedaan om burgers ertoe aan te zetten een serieuze afweging te maken over de doorslaggevende beslissing die zij moesten nemen. Het wekt dan ook geen verbazing dat de nationale debatten voornamelijk gedomineerd werden door de kleingeestige politici van dat moment.

Begrijpelijke grondwettelijke principes

Deze keer zou Europa het voorbeeld van het succesvolle Zuid-Afrikaanse experiment voor het opstellen van een grondwet in drie fasen moeten volgen. Tijdens de eerste fase probeerden de deelnemers eenvoudigweg een verklaring over de basisprincipes op te stellen. Pas later werd die gevolgd door een lange ambtelijke tekst waarin het nieuwe maatschappelijke contract werd uitgewerkt. Tot slot boog het Zuid-Afrikaanse Constitutionele Hof zich over de vraag of die lange versie van de wettekst wel overeenstemde met de eerste basisprincipes.

 Om deze volgorde te vertalen naar de Europese setting, zou het project de huidige verdragen moeten volgen. Dat betekent dat er een bijeenkomst georganiseerd moet worden waarbij alle nationale en Europese parlementen, staatshoofden, regeringsleiders en de Europese Commissie vertegenwoordigd zijn. Deze groep zou zich moeten focussen op het formuleren van begrijpelijke grondwettelijke principes, waaraan vervolgens door een intergouvernementele vergadering geschaafd kan worden.

 Die verklaring zou bijvoorbeeld in grote lijnen de bevoegdheden kunnen bevatten die er aan de Unie worden toegekend, maar geen gedetailleerde lijst van taken. De vertegenwoordigingsprincipes bij Europese instellingen zouden erin geregeld zijn, maar geen stemregels. Volgens het recente voorstel van de ministers van Buitenlandse Zaken, zou er ook in moeten staan hoeveel EU-leden er nodig zijn voor ratificering voordat het verdrag tussen de instemmende partijen van kracht kan worden.

Eurocratische samenzwering

Fase een eindigt met de acceptatie of verwerping van de principeverklaring, bij referendum of door het parlement, afhankelijk van de desbetreffende grondwet. Het ongekunstelde karakter van de principes zou met name belangrijk zijn in landen zoals Frankrijk (zeker) en Duitsland (waarschijnlijk), die de directe democratische weg bewandelen.

 Nationalistische tegenstanders zouden niet langer een ondoorgrondelijk verdrag kunnen inzetten als onderdeel van een vermeende wijdverbreide, Eurocratische samenzwering. Stemmers kunnen hun keuzes maken aan de hand van duidelijke voorwaarden. Ze kunnen voor of tegen stemmen, maar ze zullen veel minder geneigd zijn te bezwijken voor populistische demagogie. De focus op principes zal landen ook helpen bij de overweging om hun eigen grondwetten aan te passen (wat het geval zou kunnen zijn in Duitsland).

 Als er referenda gehouden worden, zullen burgers ook kiezen voor de nationale vertegenwoordigers bij de tweedefasevergadering die de uiteindelijke tekst moet uitwerken. Aangezien rivaliserende kandidaten verschillende standpunten over de principeverklaring zullen innemen, zal hun debat de kiezers helpen de basale kwesties die er door het referendum aan de orde komen, te begrijpen. Als de burgers ja stemmen, zullen de gekozen volksvertegenwoordigers een nog een democratische brug vormen naar het uiteindelijke document. Zo wordt de legitimiteit ervan nog verder versterkt.

Europa staat voor een historische keuze

De tweede vergadering zou zijn mandaat niet mogen gebruiken om af te wijken van de basisprincipes. Het product dat zij afleveren zou daarentegen moeten worden voorgelegd aan een speciale rechtbank die onderzoekt of de tekst overeenstemt met de basisprincipes. De president van het Europese Hof van Justitie zou een tribunaal moeten voorzitten waarin de voorzittende rechter van de hoogste rechtbank uit iedere lidstaat plaatsneemt. Dit tribunaal zou moeten garanderen dat de uiteindelijke tekst overeenstemt met de constitutionele principes waarvoor de kiezers stemden. Deze laatste juridische controle zou het nieuwe grondwetsverdrag voldoende legitimiteit moeten geven om in werking te treden zonder dat hiervoor een nieuwe ronde van ratificaties door de lidstaten nodig is. Hiermee wordt ook het risico op toekomstige juridische procedures teruggebracht die er bij nationale rechtbanken tegen de EU kunnen worden aangespannen.

 Europa staat voor een historische keuze. Politieke leiders kunnen niet garanderen dat het project zal slagen. Maar zij hebben de enorme verantwoordelijkheid een systeem te ontwerpen waarbij de belangrijkste vragen zodanig gesteld moeten worden dat ze een vruchtbaar en weloverwogen democratisch besluit mogelijk maken. Onze driefasenprocedure zou binnen afzienbare tijd afgerond kunnen worden en een sterke democratische basis kunnen leggen voor een Unie die daarmee in staat zal zijn de uitdagingen van de 21e eeuw het hoofd te bieden.